人民监督员制度，是我国检察机关吸收非职业检察官按照既定的程序和规则对直接受理侦查案件的决定逮捕、不起诉、撤案三个环节的执法活动及检察人员在办案中有违法违纪情况等“五种情形”，进行审查评议、提出监督意见的一种司法制度。在这一制度中，人民监督员是代表广大人民群众对检察机关办理自侦案件实施监督的主体。从程序法角度看，这项制度是在诉讼领域体现人民意志的好形式；从权力制衡角度看，这项制度是强化外部监督制约的有效机制。

人民监督员制度自2003年最高人民检察院部署试行（2004年10月1日起在全国检察机关全面试点）以来，经过各地的积极实践，总结了不少切实可行的工作经验，在规范检察权的正确行使方面发挥了积极作用，显示出强大的生命力。然而，由于人民监督员制度还是一种试行制度，在监督模式上，特别是在人民监督员的选任方式上，仍存在着许多争议的地方。笔者认为，在检察体制外选任人民监督员则更有利于实现检察权的外部监督，且该种外部选任模式具有坚实的理论基础和法理依据。

根据高检院《关于适用〈最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）〉若干问题的意见》，人民监督员依下列程序产生：

（1）协商产生单位。人民检察院根据拟选任人民监督员的名额，在机关、团体、企业事业单位和基层组织中协商确定人民监督员的产生单位，并向其介绍人民监督员的确认条件。

（2）确认人选。人民监督员的产生单位在本单位范围内经过民主推荐、征得本人同意、考察后确认人民监督员人选。

（3）颁发证书。人民监督员确认后，由人民检察院检察长颁发人民监督员证书。

（4）公布名单。人民监督员名单应当通过当地主要新闻媒体向社会公布。上述规定充分说明，检察机关对人民监督员的确定产生具有很大影响，在一定程度上，是检察机关选择人民监督员，或者说是“自己请人监督自己”。因此，目前试行的人民监督员制度实质上是一种间接客观监督，仍属于内部监督的范畴。所谓间接客观监督，就是没有完全排斥监督对象影响的、由客观监督主体实施的监督形式。笔者认为，当前采用内部化的模式选任人员监督员存在着先天的缺陷，无法从根本上解决监督效果的权威性和公信力问题。因此，从长远来看，在检察体制外选任人员监督员的模式是一种必然选择。

1. 外部选任模式是人员监督员制度的内在本质要求

关于人民群众监督的基本理论认为，在人民当家作主的社会主义国家的权力结构中，需要有一个监督其他国家机关和公民遵守法律的监督机关（检察机关），这个监督机关在履行监督权的同时，要接受人民群众的监督。显然，这里的人民群众监督指的是对监督机关进行的外部监督。因此，将人民监督员制度转向体外，是符合监督理论的。人民群众能否作为一个重要的监督力量，对司法活动进行全方位的监督，是体现是否真正存在司法民主以及司法民主状况的重要标准。要使人们不要再总是过分客气地对待党内的官吏——自己的仆人，不要再总是把他们当做完美无缺的官僚，百依百顺地服从他们，而不进行批评。

同时，在检察体制外选任人民监督员的模式作为一种直接客观监督，更加符合监督的一般原理。因为监督的本意是“察看”和“督促”，其基本特性是“旁观者的监视和督促”。有效的监督，应是由客观的、外部的力量来行使“察看”和“督促”之责，而且这种客观的、外部的力量不受监督对象的影响和制约。因为监督主体的外部性是监督主体独立发挥作用的前提，监督主体只有相对独立于监督对象才更有利于监控监督对象。如果监督者和被监督者合为一体，则违反“不能监督自己”的原则，监督不复存在。任何监督制度形成为有效的监督机制，都必须具有权力性、权威性、外在性、平等性、强制性、制约性等几大特征。上述论点，对在检察体制外选任人民监督员具有十分重要的指导意义。

2．外部选任模式是人民监督员制度规范化、法制化的必然要求

一直以来，我们党和国家领导人始终把加强人民群众监督作为重要问题予以关注。曾先后多次就充分发挥人民群众的监督作用发表过重要论述。2006年，中央下发了《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》（中发[2006]11号）明确指定：“深入推进人民监督员制度试点工作，适时加以推广，促进人民监督员制度规范化、法制化。”中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题决定》也提出，“加强司法民主建设，健全┅┅人民监督员制度”的要求。在检察体制外选任人民监督员的模式发展了人民监督员制度，进一步完善和规范了人民监督员的产生方式、职责权限、组织形式和监督程序，符合中央关于健全人民监督员制度，“促进人民监督员制度规范化、法制化”的明确要求。

为此，浙江省人民检察院出台的《关于做好人民监督员换届选任和管理工作的意见》中提出，全省各级检察机关要积极探索在检察体制外选任和管理人民监督员。同时明确规定了在检察体制外选任人民监督员的方式：可以争取由人大常委会主任会议确认，或商请人大常委会代表工作委员会确认，或确定人民监督员中的人大代表、政协委员和其他人员的名额后分别请人大代表工委、统战部和工青妇推荐，协商确定后报上述部门备案、确认。由人大常委会主任会议或人大常委会代表工作委员会进行确认的，可以采取由检察机关协助人大有关机构管理人民监督员的模式。该文件的出台，对浙江省的人民监督员工作进一步朝规范化、法制化的方向发展起到了积极的引导作用。

3．外部选任人民监督员的模式是中国特色检察制度的发展要求

我国的国家性质和由国家性质所决定的检察机关的性质，共同决定了人民检察院只有在工作中反映群众意愿、集中群众智慧、倾听群众呼声，自觉接受群众监督，全心全意为人民服务，才能完成法律赋予的打击犯罪、保护人权、服务大局的重任。社会主义检察制度的本质要求我们建立人民监督员制度，法律一旦为群众所掌握，这会变成巨大的物质力量，把法律这个神圣武器真正交给人民群众，就能及时地惩治犯罪，有效地制止犯罪，同一切违法犯罪行为作斗争。

因此检察机关在执法过程中，必须走群众路线、坚持群众观点。要经常倾听人民群众的意见和呼声，满足群众正当合理、合法的要求，依法惩处损害群众利益的犯罪活动。而外部选任模式使人民监督员制度进一步向检察体制外发展，有利于健全和完善中国特色社会主义检察制度。人民监督员制度作为检察机关的外部监督制度，最终应完全独立于检察体制之外，这个问题在试点之初高检察院就已经明确了。积极探索将人民监督员的选任、管理推向检察体制外的做法，有利于促使检察机关在刑事诉讼活动中实现实体主义与程序公正的有机统一，既是推动人民监督员制度进一步发展完善的客观需要，也是发展完善中国特色社会主义检察制度的客观需要。

4．外部选任模式较好地解决了人民监督员与检察机关、权力机关三者之间的相互监督关系

在检察体制外选任人民监督员的模式，形成了人民监督员监督检察机关、人民监督员与检察机关又共同接受人大的监督与支持的双重关系：一方面较好地解决了目前被监督者自己选择监督者来监督自己的问题，更有利于人民监督员愿监督、敢监督；另一方面也较好地解决了人民监督员本身缺乏监督的问题，使人民监督员更好地行使权利。同时，外部选任模式拓宽了人民监督员监督意见的办理渠道。把人民监督员的监督程序（权利监督）与人大常委会的个案监督程序（权力监督）相衔接，人大的权力监督客观上起到了让检察机关慎重、严格行使检察权的作用。通过拓宽人民监督员监督意见的办理渠道，可以进一步体现人民监督员制度的外部监督特征，增强了人民监督员的监督力度。