【摘要】随着我国检察机关提起环境行政公益诉讼试点方案的施行，标志着我国环境行政公益诉讼制度初步确立。本文将通过国内环境行政公益诉讼的现状解读，以具体法律法规为切入点，以我国环境行政公益诉讼的完善作为重点展开论述，期望能对我国环境行政公益诉讼的发展有所裨益。

【关键词】环境保护，行政公益诉讼，发展，完善

一、我国环境行政公益诉讼制度的发展  

    随着环境问题重要性的不断凸显，环境保护已然成为了当今社会重要的主题，环保不仅是个人的，而且是民族的，甚至是世界的。由于一些行政主体的违法行为或不作为对环境公共利益造成了侵害，在解决此类侵害的环境行政公益诉讼制度未建立之前，实践中已出现了不同的主体向法院提起环境行政公益诉讼的实例。例如，2000年12月，300名青岛市民以“自己享受在舒适而干净的环境中生活的权利受侵害”为由以青岛市规划局为对象向法院提起有关撤销建筑许可的行政诉讼。2009年7月27日，中华环保联合会以“保护百花湖的环境不受侵害”为由向贵州省清镇法院对清镇市国土局提起了环境行政公益诉讼。在上述案件中，受理法院均认定了原告在环境行政公益诉讼中的主体资格。

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年，最高人民检察院和最高人民法院先后出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案试点工作实施办法》。至此，我国由检察机关提起环境行政诉讼的规范依据基本确定，我国环境行政公益诉讼制度初步建立。

从检察机关提起行政公益诉讼在各地的试点情况来看，全国已陆续产生检察机关提起的环境行政公益诉讼案件。根据《最高人民检察院工作报告（2019年3月12日）》显示，2018年全年共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件，其中，涉及生态环境和资源保护59312件。可见，检察机关每年提起了不少环境行政公益诉讼，我国环境保护领域对行政公益诉讼的需求还是比较大的。但网上公布的检察机关提起的环境行政公益诉讼案件通常只是部分典型的案件，被告也多为基层行政机关，那么检察机关是否能够实现对各级行政机关的有效监督呢？如若扩大原告主体资格实现公民或其他社会组织提起环境行政公益诉讼又会产生怎样的影响。这些疑问都有待于在司法实践进一步完善。

二、我国环境行政公益诉讼的完善

虽然我国当前已经形成了检察机关提起环境行政公益诉讼的试点方案，但环境行政公益诉讼制度的施行仍在初步探索阶段，环境行政公益诉讼的发展重点仍需围绕诉讼的原告主体资格、受案范围和法院的审判等多方面的立法完善。

（一）增加环境行政公益诉讼的原告主体资格

对于环境行政公益诉讼来说，明确具体的原告主体资格尤为重要。在很多国家的环境行政公益诉讼司法实践中，可以提起行政公益诉讼的原告通常公民个人、社会组织或社会团体、检察机关。我国的环境行政公益诉讼的原告主体当前包括检察机关，但原告主体也可以扩大至公民个人、具有公益职能的社会组织和团体。

1. 公民个人

虽然检察机关试点方案的施行实现了对行政机关一定程度的监督，但让普通公民加入保护环境公益的行列，不仅可以提高公民的环保意识，实现公民更好地监督行政机关的行政行为。因此，赋予公民个人提起环境行政公益诉讼原告主体资格确有必要，而在各国的司法实践中也较为常见。[ 朱鹤群：《环境行政公益诉讼主体范围的扩张》，《巢湖学院学报》，2009年第11卷第2期。]

为了解决公民个人的原告资格问题，国外实践中的做法有以下几种：一是直接通过法律确定私人提起环境行政公益诉讼的原告资格，如美国的《清洁空气法》中就明确了普通公民和社会团体的原告资格；二是通过规则判例对“有法律上利害关系”加以解释，赋予保护环境公益的个人以原告资格。[ 齐树洁：《环境公益诉讼原告资格的扩张》，《法学论坛》，2007年第3期。]在我国，由于公民环保意识与法律维权意识的加强，司法实践中早已出现了不少公民提起环境行政公益诉讼的案例并且造成了一定的影响力。从我国的司法制度来看，可以考虑规定：公民可以自己的名义直接起诉，也可以书面申请检察机关或者环保组织起诉，当然环保组织与检察机关也可自行提起诉讼。这样一来，将更好地保障环境行政公益诉讼顺利进行，又能减轻司法成本，也有助于避免公民滥诉。

2. 具有公益职能的社会组织和团体

由于公民个人的时间、金钱以及专业能力有限，公民个人可能很难坚持到诉讼终结。相较之下，具有公益职能的社会组织和团体在人力、物力、财力等方面及专业技术知识方面均有较大优势，更能集中力量提起诉讼。

我国的一些环保团体、非政府组织一直都积极投身于环保事业，司法实践中也有不少环保主体尝试公益诉讼的案例，环保组织成立的目的就是保护环境利益，赋予公益职能的组织和团体以原告资格使其可以通过诉讼对公权力进行制约，将能更好地实现护环境公益的目的。

（二）扩大环境行政公益诉讼的受案范围

依据我国《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，我国行政诉讼受案范围大体包括两个方面：一方面是受诉的对象仅包括具体的行政行为，抽象行政行为排除在审查范围以内；另一方面是受诉的具体行政行为只能是侵害当事人人身权、财产权的行政行为，而损害公民公共权益的行为因无法律法规特别规定，被排除在受案范围之外。[ 3蔡虹 梁远：《论行政公益诉讼》，《法学评论》，2007年第3期。]环境行政公益诉讼可以将破坏环境公益严重的抽象行政行为和行政不作为纳入环境行政公益诉讼的受案范围。  

1. 损害环境公益的抽象行政行为

目前，我国行政权侵害环境公益的行为不仅仅是具体行政行为，也包括行政规定、行政决定等抽象行政行为，往往一纸文件的杀伤力并不比一个行为所带来的影响小。因此，在环境行政公益诉讼领域，更不应忽略抽象行政行为，而应考虑将其纳入受案范围。在环境公益与行政管理的矛盾冲突面前，人们维护自身环境权的诉权已经受到限制。[ 史玉成：《环境公益诉讼制度构建若干问题探析》，《现代法学》，2004年第26卷第3期。]因此，环境行政公益诉讼受案范围应突破现有法律的限制，增加抽象行政行为。

2. 损害环境公益的行政不作为

除了抽象行政行为外，环境管理上的不作为同样也是当前侵害环境公益比较严重的行政行为。行政不作为可以分为两类：一是行政机关应依申请而做出行政行为却拒绝作为或拖延：二是行政机关应依职权作为而不作为。依申请的行政不作为已被《行政诉讼法》及司法解释列入行政诉讼的受案范围，而依职权的行政不作为因没有特定的受害人而未被纳入受案范围。[ 颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社，2002年。]鉴于法院司法权的承受能力有限，可以将关乎环境公共利益的行政不作为先纳入环境行政公益诉讼的受案范围，将更加满足建立环境行政公益诉讼制度保护环境、维护环境公益的初衷。

（三）丰富环境行政公益诉讼的审判过程

环境行政公益诉讼相较于一般的行政诉讼其自身具有较多的特殊性，更重要的是其自身的公益性、环保性等特点，这就导致了环境行政公益诉讼的审判相较于一般诉讼必然存在一定的区别。

1. 举证责任的分配

根据《行政诉讼法》规定，在举证责任上，被告对其被诉的具体行政行为的合法性上承担举证责任。而有关的程序上的事实和有关民事上的事实等举证责任，仍遵循“谁主张，谁举证”原则。在环境行政公益诉讼中，环境损害的认定要求比较高且具有较强的专业技术性，同时需要一定的经济能力，而被告行政机关往往也掌握着大量资料与主动权，这就导致原告的举证难度与压力比较大。因此，在环境行政公益诉讼中，建议规定原告只需遵循现有行政诉讼举证要求，负责提供于对公益损害或者可能的损害的事实进行举证即可。

2. 判决方式

环境行政公益诉讼是行政诉讼一种特殊类型，我国现有的行政诉讼裁判形式不一定能满足司法实践的需要。同时，因为某些行为给环境造成的危害并非立即显现，需要经过一段时间后才会出现危害，故可根据需要增设一些适当的判决方式，如禁令判决。禁令判决主要在发展于英国，英国当局通过禁令禁止行政机关做出超越权限和滥用权力的行为，尤其是禁止许可发证单位制定违反法律规定或者发放允许违法行为的许可证。故而，在我国环境行政公益诉讼过程中，若法院可以通过发布禁令要求行政机关履行停止实施被诉的行政行为，将能够防止环境遭到进一步的破坏。[陈庆广：《环境行政公益诉讼初探》，《商品与质量—理论与研究》，2012年6月刊。]

3. 诉讼费用的承担

我国传统上都采用败诉方承担诉讼费用的原则。但环境行政公益诉讼具有浓厚的公益色彩，在环境行政公益诉讼中，若诉讼费用全部由原告承担，将违背了社会公平又会使原告因经济因素而“望而却步”。因此，环境行政公益诉讼的诉讼费用可以考虑不收取原告任何费用。为了防止滥诉的发生，也可按有关的规定预收原告适当费用，并根据裁判结果来判定诉讼费用的承担金额。

三、结语

高速发展的经济，多元多样的生活，使得环境问题日益凸显，随着人类命运共同体意识的加强，生态环境问题俨然已成为当今世界共同关注的问题。然而，由于行政管理权本身存在一定的扩张性和腐蚀性，且非仅仅依靠行政机关工作人员的职业道德所能改变，这些行政管理权很多时候也在损害着环境公共利益。因此，进一步完善环境行政公益诉讼制度显得尤为必要。相信随着我国立法的修改与完善，符合国情民意的环境行政公益诉讼终将能逐步成熟、健全，最终实现维护环境公共利益的目的。

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